Spring til indhold

Scenarier, principper og strategiske interesseområder

Danmark anerkender, at udviklingen i Sydsudan formentlig vil være ikke-lineær, og at der løbende vil kunne ske tilbageslag. Landet vil sandsynligvis svingemellem mere eller mindre voldelige tilstande, og situationen vil ikke nødvendigvis være ens på tværs af de forskellige delstater i Sydsudan. Engagementet i Sydsudan vil sandsynligvis fortsat være forbundet med stor risiko – både sikkerhedsmæssigt, politisk og udviklingsmæssigt– men der er dog potentielt store gevinster at hente for landet, sub-regionen og partnere.

Idet det ikke er muligt at forudsige præcist, hvordan situationen i Sydsudan vil udvikle sig i 2016-2018, er der udarbejdet tre forskellige scenarier, som beskriver den mulige udvikling og en deraf følgende respons:

  • Scenarie 1: Ustabilt (status quo): Gennemførelsen af fredsaftalen undervejs – langsomt, med tilbageslag og udskudte deadlines. Vold og krænkelser af menneskerettighederne i dele af landet, andre dele i mindre alvorligt omfang eller slet ikke. Nationalforsoning i begrænset/et vist omfang på lokalsamfunds- og græsrodsniveau. Social samhørighed intakt i visse områder, men omfattende forskelle mellem delstater, etniske forskelle bruges i konflikt. Fortsat økonomisk og social modgang, men tegn på forsigtige forbedringer (mindre inflation, begrænset olieproduktion, fortsat ustabilitet i produktionssektorer). Regeringen prioriterer sikkerhedssektoren, begrænset finansiering af den sociale sektor. Regeringsadministration, på nationalt, delstats og amtsniveau, fungerer i dele af landet. Let forbedret ansvarlighed, men stadig manglende nationale retlige mekanismer og kampmod straffrihed. Alvorlig mangel på fødevaresikkerhed, ikke landsdækkende. Ingen eller en vis tilbagevenden af internt fordrevne og flygtninge til lokalsamfund.
    Indikativ indsats: Politisk dialog, støtte til implementering af fredsaftalen. Trussel om målrettede sanktioner via EU og FN fastholdes. Fortsat civilt og militært bidrag til UNMISS. Beskyttelse af civile fortsat vigtigst, særligt kvinder og børn. Fortsat humanitærbistand samt fokus på skabelse af modstandsdygtighed og udvikling, hvor muligt. Arbejde via ligesindede og multilaterale kanaler: EU, FN, regionale organisationer, civilsamfundet samt arbejde med legitime myndigheder, hvor og når dette er muligt. Fortsat arbejde via multilaterale kanaler og herigennem tagehøjde for mere direkte arbejde for etablering af regeringssystemer og reformer. Overvej støtte til rets- og sikkerhedssektoren. Støtte til civilsamfundet.
  • Scenarie 2: Forværring: Fredsaftalen afvises offentligt, større uløste politiske konflikter breder sig fra/til de fleste sydsudanesiske delstater. Væbnet vold, massive krænkelser af menneskerettighederne og grusomheder optrappes. Større regionalisering af den politiske og voldelige konflikt med yderligere splittelse i nabolandene. Sammenbrudte fredsforhandlinger. Risiko for statskup. Ingen forsoning, fragmentering og trusler mod social samhørighed. Økonomisk sammenbrud (stop for olieproduktion), alvorlig social modgang, spredning af civile uroligheder. Regeringen finansierer udelukkende sikkerhedssektoren. Mangel på funktionelle statslige administrationer (central, lokal). Straffrihed, ingen ansvarlighed. Ekstrem mangel på fødevaresikkerhed, som påvirker store dele af landet. Flere internt fordrevne og flygtninge.
    Indikativ indsats: Politisk dialog – stop vold, undgå grusomheder. Støtte til udvidede, målrettede sanktioner via EU og FN. Støtte til mulig ny fredsmæglingsproces. Overvej niveau/relevans af civile og militære bidrag til UNMISS. Større indsats for at beskytte civile. Markant fokus på kvinder og børn. Øget fokus på humanitær bistand og fødevaresikkerhed via FN og internationale humanitære aktører. Fokus på regionen, reducere humanitær og sikkerhedsmæssig afsmitning. Via aktivt diplomati pres for at undgå regional krig.
  • Scenarie 3: Forbedring: Gennemførelsen af fredsaftalen undervejs. Tidsfrister og aftaler respekteres. National overgangssamlingsregering er på plads. Konfliktniveauet mindskes som
    umiddelbart efter uafhængigheden. Den økonomiske situation forbedres gradvist (olieeksport og visse produktionssektorer). Regeringens finansiering spredes til sociale sektorer. Regeringsadministration,
    national, delstat og amt, øget kapacitet. Etniske uligheder håndteres via ikkevoldelig forhandling. En vis national forsoning på græsrodsplan. Bedre ansvarlighed, men stadig mangel på nationale retlige mekanismer og kamp mod straffrihed. En vis tilbagevenden af internt fordrevne og flygtninge til lokalsamfund. Fødevaresikkerheden stabiliseres langsomt til før-kriseniveauet.
    Indikativ indsats: Politisk dialog – langsigtede udviklingsmuligheder inddrages. Afregistrering af privatpersoner, hvis ansvarlighed i national kontekst. Fortsat civilt og militært bidrag til UNMISS (tilbagevenden til statsopbygningsmandat?). Gradvist skifte mod langsigtet udviklingsengagement, herunder
    kapacitetsopbygning i nationale institutioner. Opretholdelse af nødvendig humanitær bistand, særligt i forbindelse med reintegration af tilbagevendende. Fortsat arbejde via multilaterale kanaler, mens der via disse engagementer tages højde for mere direkte arbejde for etablering af regeringssystemer og reformer. Overvej reform af rets- og sikkerhedssektoren. Støtte til civilsamfundet.

Disse scenarier har til formål at guide Danmarkspolitik og engagement i Sydsudan i den pågældende periode. Scenarierne beskriver således tre forskellige udviklingsspor og de tilhørende danske strategiske indsatser. Det centrale scenarie, “ustabilt”, er flankeret af et scenarie, der forudsigeren forværring af situationen, og et derfor udsiger en forbedring af situationen. Det er vigtigt at understrege, at scenarierne udstikker nogle rammer for de beslutninger, der skal tages, i tilfælde af en forværret eller forbedret situation. Som styringsinstrument ledsages scenarierne af en løbende og dybgående monitorering af situationen i Sydsudan. Scenarierne vil fremover, som det også har været tilfældet i fortiden, løbende udvikle sig i overensstemmelse med udviklingen i Sydsudan. Danmarks engagement vil, på tværs af scenarierne, løbende tilpasses på baggrund af tilbagevendende vurderinger af de mest relevante og rettidige muligheder for at engagere sig i Sydsudan og hvordan politiske interesser, finansielle og menneskelige ressourcer kan bruges til at understøtte og skubbe centrale aktører i bevægelsen mod et ’forbedret’ scenarie. Dette omfatter også en vurdering af resultater og erfaringer, se afsnit 5.

Sydsudan antages i øjeblikket at følge det ’ustabile’ spor. Gennemførelsen af fredsaftalen skrider langsomt fremad i overensstemmelse med aftalens bestemmelser trods udskudte deadlines, uoverensstemmelser blandt parterne om implementeringen af fredsaftalens bestemmelser og fortsatte kampe i dele af landet. Denne situation vil i et vist omfang kunne vare både måneder og år. Situationen vil også kunne bevæge sig i retning af enten et forværret eller et forbedret scenarie. Hvis parterne offentligt frasiger sig fredsaftalen, og hvis den voldelige konflikt blusser op igen og spreder sig til hele landet, vil Sydsudan således bevæge sig mod ’forværringsscenariet’. Selv i dette tilfælde vil det stadig være relevant for Danmark at fortsætte sit engagement med udviklingspartnere og støtte en mulig ny fredsmæglingsproces. Da den nuværende konflikt i Sydsudan er en konflikt mellemnationale politiske eliter, og således ikke skyldes eksterne faktorer, er der dermed også mulighed for, at de stridende parter forsones og situationen i Sydsudan rykker henimod ’forbedringsscenariet’. I dette scenarie bliver fredsaftalen gennemført, den nationale overgangsregering er på plads, og konfliktniveauet mindskes.

De tre scenarier repræsenterer den strategiske rækkevidde for det danske engagement i Sydsudan 2016-2018. Det er ikke nødvendigt at samtlige faktorer i hvert scenarie er til stede på samme tid, for at scenariet passer på landets situation overordnet set. Samtidig behøver situationen ikke være præcis den samme i alle delstater. Således kan karakteristika fra to eller alle tre scenarier godt være til stede i forskellige dele af landet påsamme tidspunkt. Den overordnede målsætning for Danmarks engagement og de strategiske interesseområder(se nedenfor) forventes at forblive konstante på tværs af scenarierne, men selve indsatsen kan ændres og tilpasses den aktuelle situation (type af indsats, valgaf partner og omfang af engagementet).

For at kunne hjælpe Sydsudan hen imod ’forbedringsscenariet’, er det afgørende at parterne gennemfører fredsaftalen samvittighedsfuldt og rettidigt. Dette vil give det sydsudanesiske folk en hårdt tiltrængt mulighed for at bryde med fortiden og få landet ind på en udviklingskurs med gradvis stabilitet, fred, udvikling og statsopbygning. De drivkæfter, der kan skabe forandring i Sydsudan, omfatter aktører og processer, som tager højde forforsoning og retlige mekanismer, fremmer en inklusiv og legitim regeringsførelse, skaber plads til civilsamfundet samt en social kontrakt mellem nationalstaten og det sydsudanesiske folk. Der er tale om en massiv opgave i forhold til både tidsforbrug og ressourcer, som vil kræve en ny troværdig politisk vilje fra sydsudaneserne selv, regionen og internationale aktører, hvis vedvarende pres vil være nødvendigt for at bringe processen fremad.

De følgende tre vejledende principper ligger til grund for det danske engagement på tværs af scenarierne: 

  • Fastholdelse af en integreret tilgang, der bygger på diplomati, udviklingssamarbejde, humanitær bistand og bidrag til fred og sikkerhed.
  • Fortsættelse af en fleksibel og tilpasningsdygtig tilgang, som sikrer hurtig reaktion på og bevægelse mellem forskellige scenarier, og hvor en eventuel synergi mellem instrumenter udnyttes.
  • Arbejde via civilsamfundsorganisationer, multilaterale og ligesindede kanaler – EU, FN og andre vigtige internationale partnere – med henblik på at forstærke indsatsen, dele risici og matche Danmarks begrænsede tilstedeværelse i landet.

Den foreløbige landepolitik identificerer tre strategiske interesseområder for det danske engagement:

  1. Forebyggelse af vold og grusomheder: Forbedring af befolkningens sikkerhed og beskyttelse
  2. Varig fred: Fremme af inklusiv regeringsførelse og støtte til fredsprocessen, herunder retlige mekanismer og forsoning
  3. Forbedring af leveforhold: Redde liv, opbygning af modstandsdygtighed og bedre levevilkår

I betragtning af den ustabile situation i Sydsudan, herunder behovet for en fleksibel tilgang, repræsenterer de strategiske interesseområder en række mulige indsatsområder. Valget af indsatsområder baseres på en analyse af konteksten og scenarierne, en analyse af de største udfordringer, behov og drivkræfter for forandring i Sydsudan, og en vurdering af, hvor Danmark bedst kan bruge sit engagement og ressourcer til at bidrage til at skabe resultater.

De konkrete indsatsområder vil blive identificeret i løbet af den efterfølgende programmeringsproces og inkluderet i det danske landeprogram for Sydsudan 2016-2018 (det forventede budget er DKK 100 millioner). Andre områder dækkes af den danske humanitære bistand samt Danmarks bidrag af civilt og militært personel til UNMISS. Danmark vil i stor udstrækning benytte sig af erfaringerne fra dets hidtidige engagement, herunder de opnåede resultater samt vellykkede og mindre vellykkede valg af partnere og metoder. Danmark vil arbejde tæt sammen med de primære internationale aktører (f.eks. EU, FN, AU, IGAD samt internationale statslige og ikke-statslige organisationer) i Sydsudan inden for alle indsatsområder. Særligt FN spiller via FN’s fredsbevarende mission UNMISS en vigtigrolle i Sydsudan, herunder også ved at være til stede i hele landet. Danmark vil også søge at bygge bro mellem indsatsen ”i marken” og indsatsen via fora som FN’s Menneskerettighedsråd. 

Danmark deltager i EU’s arbejde i Sydsudan og vil, hvor det er hensigtsmæssigt, bidrage til formuleringen af prioriterede EU-politikker, udvikle potentielle fællesprogrammer og arbejde for at sikre sammenhæng mellem politik, sikkerhed, udvikling og humanitære indsatser indenfor EU og på tværs af EU’s medlemsstater og ligesindede partnere. Danmark er engageret i den internationale donorgruppe for Sydsudan og arbejder for nøje koordination blandt udviklingspartnere i deres tilgang til Sydsudan i forbindelse med de forskellige scenarier.

Strategisk interesseområde 1: Forebyggelse af vold og grusomheder. Forbedring af befolkningens sikkerhed og beskyttelse
Danmark vil arbejde for indsatser, som kan forbedre sikkerhed og beskyttelse i Sydsudan. Afhængigt af situationen i Sydsudan forventes Danmark at indgå i nogle få konkrete aktiviteter, der skal forebygge lokale konflikter og grusomheder samt sikre civile beskyttelse. Ved ’forbedringsscenariet’ kan fokus flyttes tilbage til støtte til rets- og sikkerhedssektoren som en del af støtte til implementering af fredsaftalen.

Beskyttelse af civile vil fortsat spille en væsentlig rolle. Den aktuelle krise i Sydsudan har været katastrofal for civilbefolkningen. Tusinder er forsvundet, dræbt eller fordrevet og har været ofre for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne samt omfattende grusomheder. Danmark ønsker fortsat at støtte FN’s fredsoperation, UNMISS, ved at bidrage med civilt og militært personel samt støtte regionale indsatser som IGAD’s overvågnings- og verifikationsmekanisme (MVM), som ifølge fredsaftalens bestemmelser bliver omdannet til ”Ceasefire and Transitional Security Arrangement Monitoring Mechanism” (CTSAMM) (en overvågningsmekanismefor fredsaftalen). Disse aktører arbejder på hver sin måde for at sikre øjeblikkelig beskyttelse af civile samt overvåge, dokumentere og rapportere om brud på våbenhvilen og krænkelser af menneskerettighederne. De løbende danske investeringer i afrikanske centre for uddannelse i fredsbevarelse, f.eks. via uddannelse af afrikanske UNMISS-soldater inden for menneskerettigheder og beskyttelse af civile, vil understøtte denne indsats. Som en del af sit løbende engagement i internationale fora vedrørende Retten til Beskyttelse (R2P),vil Danmark støtte indsatser, der skal tilskynde Sydsudan til at leve op til landets forpligtelse til at beskytte civilbefolkningen.

Forebyggelse af konflikt. Den alvorlige politiske konflikt vil sandsynligvis være anledning til et fortsat ustabilt sikkerhedsmiljø, som kan medføre en eskalering afvæbnede konflikter mellem lokalsamfund. Sådanne konflikter får ofte yderligere næring i kraft af (mangel på) adgangen til knappe ressourcer som vand og jord, kvægdrift og dækning af basale behov. Som følge af konfliktmønstrene migrerer fordrevne til nye områder eller vender tilbage til deres oprindelsessted, hvilket sætter lokalsamfundene yderligere under pres. Mønsteret med tilbagevendende voldelige konflikter skal brydes via en vedholdende forsoningsindsats, større ansvarlighed og retlige mekanismer, og gennem inddragelse af lokalsamfund,civilsamfundsorganisationer og ansvarlige offentlige institutioner. Manglende reformering af sikkerhedssektoren vurderes at være den væsentligste årsag til, at den alvorlige politiske konflikt smitter af på og giver næring til lokal væbnet vold og konflikter. Reform og øget ansvarlighed for sikkerhedsstyrkerne er et vigtigt aspekt af fredsaftalen og kommer til at udgøre en væsentlig test af den politiske vilje hos de sydsudanesiske ledere til at forpligte sig på en samlet og inklusiv fred.

Strategisk interesseområde 2: Varig fred. Fremme af inklusiv regeringsførelse og støtte af fredsprocessen, herunder retlige mekanismer og forsoning
Danmark vil arbejde for en vedvarende påvirkning af førende regionale og internationale politiske indsatser for at opnå varig fred, som kan skabe en legitim overgangsregering i Sydsudan. I det omfang det er muligt, vil Danmark hjælpe med at fremme en inklusiv regeringsførelse, støtte fredsprocessen og støtte de sydsudanesiske borgere og civilsamfundsorganisationer i kampen for deres rettigheder via få udvalgte partnerskaber. Fredsproces, retlige mekanismer og forsoning. Selvom fredsaftalen er underskrevet, vil den politiske situation i Sydsudan formentlig fortsat være konfronterende, stærkt ustabil og påvirket af dybt rodfæstede problemer med manglende deltagelse og legitimitet, herunder i det altdominerende, stærkt centraliserede SPLM og dets udbryderpartier, herunder SPLM i Opposition (SPLM-IO). Politiske processer i Sydsudan har konstant haft behov for støtte fra regionale og internationale partnere for at undgå sammenbrud og reducere spændinger. Der vil være forskellige måder, hvorpå donorer kan støtte processen, og som kan skabe et miljø, der kan bidrage til at åbne det politiske rum og bane vejen for varig fred og en ny statsopbygningsindsats på langt sigt/efter overgangsperioden. Derudover vil kontakt til centrale embedsmænd, ikke mindst via EU, på politisk plan i Sydsudan, i regionen (IGAD, AU) og på internationalt plan (trojkaen, FN) gøre det muligt for Danmark at søge indflydelse på beslutninger, der har betydning i relation til overgangsperioden og inklusiv regeringsførelse. Hvis gennemførelsen af fredsaftalen bryder sammen, vil Danmark søge at støtte en mulig ny fredsproces.

Inklusiv regeringsførelse via legitime offentlige institutioner og plads til civilsamfundet. Selv med en overgangsregering, der har et stærkt engagement i at levere serviceydelser til befolkningen, vil en begrænset eller helt fraværende institutionel kapacitet stå i vejen for fremskridt og forstærke befolkningens indtryk af en fjerntliggende og illegitimregeringsførelse. Sydsudans mangelfulde institutionelle kapacitet er en af årsagerne til, at landet er så skrøbeligt, og at det ikke kan håndtere et fragmenteret politiskmiljø og manglende tilstedeværelse i yderområderne (i modsætning til centralt).Et svagt civilsamfund i Sydsudan begrænser rettighedshavernes muligheder for at konfrontere regeringen og stille den til ansvar. Korruption er endvidere vidt udbredt. Når og hvor det er muligt, vil Danmark søge at støtte sydsudanesiske myndigheder og styrke deres systemer på nationalt, delstatsligt og lokalt plan og dermed fremme den gradvise udvikling af åbne, ansvarlige og inklusive nøgleinstitutioner, som kan levere serviceydelser til befolkningen. Danmark tilstræber at samarbejde med andre partnere i at støtte civilsamfundet på måder, der rækker ud over humanitær nødhjælp med fokus på forsoning, retlige mekanismer, rettigheder og ansvarlighed i forholdet mellem borgere og regering.

Forebyggelse af kønsbaseret vold. Danmark vil sætte særligt fokus på behovet for at beskytte og fremme kvinder og pigers deltagelse i det sociale, politiske og økonomiske liv. Kønsbaseret vold er udbredt i Sydsudan, og sydsudanesiske kvinder og piger repræsenterer nogle af delaveste indikatorer for menneskelig udvikling i verden. Selv i ’forværringsscenariet’ er der formentlig muligheder for Danmark inden for mægling i lokale konflikter og bekæmpelse af kønsbaseret vold, herunder adgang til støtte, beskyttelse og som stemme for kvinder og piger. Danmark vil ligeledes fortsætte den menneskerettighedsbaserede tilgang både politisk og i forhold til udviklingsaktiviteter. Hvor det er muligt, vil der blive lagt særligt vægt på kapacitetsopbygning af de sydsudanesiske regeringsinstitutioner, som er ansvarshavere af menneskerettigheder, og på en øget inddragelse af civilsamfundet og lokalsamfund.

Strategisk interesseområde 3: Forbedring af leveforhold. Redde liv, opbygning af modstandsdygtighed og bedre levevilkår
Danmark ønsker at redde liv og skabe bedre levevilkår for marginaliserede sydsudanesiske mænd, kvinder og børn ved at gøre dem mindre sårbare og mere modstandsdygtige.

Nødhjælp til de mest udsatte og marginaliserede. Hovedparten af befolkningen levermed manglende fødevaresikkerhed, som potentielt kan føre til sult – i værste fald til hungersnød. Den omfattende migration af folk, som er fordrevet enten af konflikt eller mangel på fødevarer, udgør en alvorligtrussel mod stabiliteten i Sydsudan og dets nabolande. Danmark vil fortsat redde liv via livsvigtig humanitærnødhjælp og gribe eventuelle muligheder for at fremme synergi mellem humanitærnødhjælp og udviklingssamarbejde medfokus på at styrke lokale kapaciteter og opbygge modstandskraft, som kan skabe bedre levevilkår.

Danmark ønsker at bidrage til at fremme nationale og internationaleindsatser, som kan forhindre yderligere fordrivelse og migrationsstrømninger. På tværs af scenarierne vil Danmark fortsat fokusere på flygtninge og internt fordrevne med indsatser varierende fra livreddende bistand til varig og bæredygtig reintegration, livsmulighederog en stemme i overgangsfredsprocessen. Hvis muligt vil der være særligt fokus på modstandskraft, beskyttelse, uddannelse, rettigheder og reintegration af børn og unge, herunder tidligere børnesoldater. Danmark vil fortsat yde fortalervirksomhed for humanitær adgang, neutralitet og upartiskhed og respekt for humanitære aktører fra alle sydsudanesiske parter i konflikten samt opfordre alle til at leve op til deres forpligtelser i den humanitære krise. Danmark vil skabe dialog med Sydsudan, vigtige internationale organisationer og udviklingspartnere med henblik på at skabe holdbare løsninger for tilbagevendte, internt fordrevne og flygtninge.

Levering af basale serviceydelser til alle. I de fleste dele af landet er basale serviceydelser og infrastruktur som stabil vandforsyning, klinikker, skoler og adgang til veje ikkeeksisterende. Danmark vil bruge tidligere gode erfaringer og opnåede resultater til at samarbejde med partnere, som kan levere resultater inden for bådehumanitær bistand og udviklingsbistand, afhængigt af scenariet, og dermed sikre, at der leveres basale serviceydelser og infrastruktur til lokalsamfundene.

Danida


Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
1448 København K

Tlf. +45 33 92 00 00
um@um.dk